G20杭州峰会是2016年中国举办的最重要的多边主场外交活动，也是近年来中国主办的级别最高、规模最大、影响最深远的国际盛会，其成功举办的背后与高效顺畅的医疗卫生保障组织结构分不开的。组织结构是指组织内部的构成要素及要素之间的关系，组织结构将工作组合成更大的单位(如团队或部门), 确立组织中不同的单位与个人之间的正式沟通方式和职权关系^[1]。本文就G20杭州峰会医疗保障组织结构备战期的直线职能制、临战期的矩阵结构以及决战期的扁平化指挥结构等作了介绍，为国际大型会议活动医疗卫生保障组织结构的搭建提供借鉴。

1 备战期的直线职能制结构

浙江省、杭州市早在G20杭州峰会筹备初期就以“省市合一”方式设立一体化运作的G20杭州峰会“一办十部”，实现与中央筹委会秘书处“一个口子”的对接，其中一部为医疗卫生与志愿者服务部。省、市卫生计生委在接到任务的第一时间联合成立了G20杭州峰会医疗卫生保障工作领导小组，由省卫生计生委主任和市卫生计生委主任担任组长，省卫生计生委保健局局长和市卫生计生委分管领导为副组长，省、市卫生计生委相关职能处室负责人为成员，领导小组下设“一办四组”，即协调办公室、医疗保障组、贵宾保障组、公共卫生组和物资保障组，分别由市卫生计生委分管领导任组长、省卫生计生委相关处室负责人为副组长。领导小组负责峰会医疗卫生保障总体方案的制订、实施和督查工作，负责审定各工作组提交的子方案和其他需要领导小组确定的事项。协调办公室负责医疗卫生保障协调、组织和对外联络工作，保持与峰会医疗卫生与志愿者服务部联系；做好峰会医疗卫生保障方案协调推进；做好峰会医疗卫生保障的公文处理、信息报送和有关工作统计上报；做好各工作小组及保障机构所需物品设施、仪器设备等物资的统计上报；做好峰会保密制度的落实。医疗保障组负责除参会重要贵宾外的所有参会人员、陪同人员和工作人员的医疗保障工作；做好面上医疗保障人员的选拔和培训工作；做好医疗保障所需器械、物品及药品的统计、预算上报，设备器械维护和血液的应急备用；做好峰会期间各国代表团住地和峰会现场的医疗保障任务和突发事件的应急医疗救治；做好对定点及后备医院救治工作的指导、患者应急转运路线的确定和医疗保障人员的应急演练。贵宾保障组负责参会重要贵宾的医疗应急保障工作，做好贵宾医疗保障人员选拔和培训工作；做好贵宾救治定点医院的确定和联络工作；做好贵宾医疗保障所需器械、物品及药品的统计、预算上报及应急备用；做好贵宾医疗保障人员的应急演练。公共卫生组负责做好峰会期间定点宾馆、会场及其他公共场所的卫生监督检查；做好峰会期间传染病疫情的监测和预防控制工作；做好突发公共卫生事件应急方案的制订和应急处置；做好峰会期间相关场所的爱国卫生工作。物资保障组负责峰会医疗卫生保障工作的费用预算和经费保障；做好各工作小组及保障机构所需物品设施、仪器设备等物资的统一采购、发放和费用结算。见图 1。

市卫生计生委随后成立了峰会医疗卫生保障领导小组“一办十组”。各定点及后备医院、急救中心等医疗卫生单位也在第一时间成立峰会保障领导小组，由一把手担任组长，分管领导任副组长，同时设立对外联络、宣传资料、医疗流程、后勤设备保障、培训礼仪等小组。

峰会备战期是按以上这种直线职能制结构，即U型组织结构(一元结构) 运行，直线职能制结构是一个自上而下的金字塔的等级制结构，最早由古典组织结构理论的代表人物法约尔提出。这种组织结构的特点是：以直线为基础，在各级行政主管之下设置相应的职能部门(如计划、销售、供应、财务等部门) 从事专业管理，作为该级行政主管的参谋，实行主管统一指挥与职能部门参谋指导相结合。在直线职能型结构下，下级机构既受上级部门的管理，又受同级职能管理部门的业务指导和监督。各级行政领导人逐级负责，高度集权。因而，这是一种按经营管理职能划分部门，并由最高经营者直接指挥各职能部门的体制^[2]。

这一组织结构的特点确保了G20杭州峰会备战期各项保障筹备工作的推进，在这一组织结构下先后完成了医疗卫生保障总方案和医疗应急保障、贵宾医疗应急保障、保障医院设置、药品配备、血液供应、公共卫生、严重精神障碍患者综合管理、传染病防控、病媒生物防制、突发公共卫生事件应急处置、核化生事件应急保障、保障人员选拔、保障人员培训、物资采购和经费保障、保障演练、医疗卫生信息通讯保障和医疗保障经费预算等19个子方案的制定；完成了现场医疗卫生保障人员政审；开展了对推荐的保障人员进行突发事件应急医疗处置、基础和高级生命支持、急危重症的抢救及各项急救技能、精神障碍患者管理等的培训；制定并向财政部门上报了相关的医疗物资和设备采购预算，着手救护车采购、救护艇改造、医疗保障设备和其他的医疗卫生保障物资采购；开展了峰会定点及后备医院、急救中心各自单项的医疗应急救援演练，疾控中心的疾控技能演练，卫生监督所的公共场所和生活饮用水应急演练，爱卫办组织PCO公司开展病媒生物防制技能比武等；开展了系列主题宣传活动，营造了良好的工作氛围。

2 临战期的矩阵结构

随着G20杭州峰会进入临战期和筹备重心工作的转移及保障任务的进一步明确，调整医疗卫生保障由直线职能制结构向矩阵结构转变，以会议、活动为保障单元，于峰会召开2个多月前开始从市卫生计生委机关抽调得力骨干充实加强G20峰会社会面医疗保障、抵离迎送、媒体记者宾馆、四协、财金副手磋商、B20峰会宾馆、服务保障人员医疗保障等几大保障单元的组织力量，成立11个保障单元医疗卫生保障组，每个保障单元明确1名卫生计生委领导为现场指挥员，1名处级干部为协调组长，与直线职能制结构中职能组协作配合，通畅对上、对下和内部的沟通衔接，整合各条线、各环节、各要素，形成一体运转、块抓条保、统分结合的矩阵结构工作机制，确保保障工作专业、精准、高效，见图 2。

矩阵组织结构是在直线职能型组织结构的纵向领导系统的基础上又出现了一种横向项目系统，形成了纵横交错的矩阵结构。矩阵组织结构，是把按职能划分的部门和按产品(或项目，或服务等划分的部门结合起来组成一个矩阵，使同一名员工既同原职能部门保持组织业务上的联系，又参加产品或项目小组的工作。这种组织结构形式的特点是使一个员工属于两个甚至于两个以上的部门。矩阵制组织使组织管理中的纵向联系和横向联系较好地结合起来，具有较大的机动性和适应性；汇集各个部门的软硬件设施，做到及时沟通，有效决策，行动灵活，寻找到集权和分权的最佳结合点。而且矩阵结构还有助于激发成员的积极性和创造性，促进组织和组织中的个人技术、能力和责任心的提高。另外，矩阵结构还在平衡组织不同的目标方面具有独特的功效，达到组织的稳定性和适应性，每个小组所承担的项目可以根据情况的变化而变化。

最早将矩阵管理引入到应急管理的是Henderson^[3]提出的应急管理矩阵模式，这个模式结合了灾害、8个社会部门以及4个应急阶段组成发展中国家应急管理矩阵模式。目前的突发事件现场指挥结构大多采用直线职能制式的组织形式。但是，当面对重特大、非常规突发事件时，由于应急救援的参与主体众多、职能关系纵横交错，同时，由于事态演化过程中多种次生事件的属性复杂并互为因果，其应急指挥的组织运行绝不是传统的行政职能的合并就可以满足多个任务的处置需求的。因此，只有在制度层面通过矩阵式的组织结构配置模式，才能解决多个应急主体在现场应急指挥中的任务确定、责权转移、行动协同的责权配置问题，清晰建立现场应急指挥组织中的责任机制，有效规范和指导多主体协同合作的应急行动。

这一组织结构的特点确保了G20杭州峰会临战期各项保障筹备工作的推进，在这一组织结构下，开展了会议主会场和欢迎晚宴、金砖国家领导人非正式会晤、文艺晚会场馆以及参会人员接待酒店、媒体记者接待酒店、火车站、机场、紧急避险点等医疗点与救护车、定点医院组合性医疗应急演练，开展了游船、救护艇、救护车与定点医院以及定点医院与航空配套救护车、固定翼飞机的组合性医疗应急演练；并按“一点一册”、“一会一册”要求，先后完成了G20主会场、B20主会场、欢迎晚宴、文艺晚会、金砖国家领导人非正式会晤、夜游西湖、G20随团接待酒店、B20接待酒店、媒体接待酒店、抵离迎送、第四次协调人会议、财金渠道副手磋商、注册中心等15个保障单元分册的《国际峰会医疗卫生保障及应急处置手册》；明确了各场馆现场和外围保障人员及车辆的岗位数量，完成了保障人员的政审、进入现场保障人员的制证工作。

3 决战期的扁平化指挥结构

著名军事理论家克劳塞维茨说过:“增加任何传达命令的新层次, 都会从两方面削弱命令的效力, 一方面是多经过一个层次, 命令的准确性会受到损失, 另一方面是传达命令的时间拖长, 会使命令的效力受到削弱。这一切都要求尽量增多平行的单位, 尽量减少上下的层次”^[4]。指挥层次过多, 意味着信息和指令上传下达的层次增多, 从而使信息传输交换的受阻率、失真率增加, 传递速度和实时性降低, 因此, 出于提高指挥效率, 缩短反应时间的考虑, 扁平化结构倾向于较少的指挥层次。

因此，G20杭州峰会各保障单元按照核心区、社会面国家、省、市卫生计生委职能划分，分别确定现场指挥员，现场医疗点接到医疗需求信息后，如为贵宾或需要转送定点医院救治的，在进行现场必要的救治外，医疗点联络员第一时间报告现场指挥员，现场指挥员第一时间通知救护车、定点医院，并报告上级指挥，这样就大大提高了救治效率，见图 3。

在G20杭州峰会医疗卫生保障实践中，我们也看到了如果想在同一时间段直接控制保障单元进行复杂活动的话, 1个现场指挥员同一时间段指挥保障单元数量最好不超过1个, 否则就有可能出现顾此失彼的情况，这与管理学理论指挥员直接控制单位进行复杂活动的数量最好不超过7个的说法不同。

由于非常规突发事件应急响应过程涉及来自不同行政区域和缺乏合作经验的多级政府和多个部门^[5]，且必须实现多个具有严格时限条件的应急目标，其应急指挥与协调工作十分复杂^[6]。因此，在G20杭州峰会非常规突发公共事件医疗卫生应急救援预案中将现场问题的完全处置权赋予现场指挥部，并根据突发公共事件的级别确立现场总指挥。现场总指挥的重要职责是:掌控事态发展，评估被救援目标状态，确定目标执行的优先级，下达任务命令，制定应急队伍与资源的调配行动方案，监督救援行动的执行，保持现场同上级部门领导与外界的信息交流，确保现场指挥部有序运作等。现场应急指挥部相对于传统的组织配置，压缩了职能部门管理层次。这一扁平化的指挥部模式，使突发事件应急救援以现场指挥部为核心，确保研判准确、响应及时、施救得当、应对依法。由于非常规突发事件应急决策的复杂性，需要有多个学科领域的专家共同会商决策，因此，在必要时组织国家、省、市相关部门的专家学者进行会商，成立临时会商小组对事件可能造成的风险进行评估。

G20杭州峰会决战期医疗卫生保障使用的公安350兆专用频道对讲机，使国家、省、市层面的指挥者与峰会各现场医疗点、救护转运、保障医院等同处于一个信息流动层次，从而实现信息流程最优化、信息流动实时化、信息采集传递处理一体化，以增强现场信息的传递进程，增强信息传递的准确性和时效性，为组织结构扁平化创造了条件。